Skutečné nebezpečí justice: soudcovský stát, nebo pád do bezvýznamnosti?

V poslední době se v odborných i publicistických textech opakovaně setkáváme s obavami z přemíry moci soustředěné u soudů. Argumentuje se tím, že soudy nejsou voleny, takže nutně trpí demokratickým deficitem, že nejsou prakticky nikomu odpovědny a že často deformují vůli zákonodárného sboru tím, jak jeho produkty (zákony) vykládají. Dokonce se mluví o „soudcokracii" (viz např. monotematicky zaměřený sborník textů Soudcokracie v ČR - fikce, nebo realita?, který loni vydalo Centrum pro ekonomiku a politiku). Tento příspěvek však nepíši proto, abych termín „soudcokracie" (případně učeněji znějící „justokracie") vyvracel z metodologického či teoretického hlediska. Jde mi o prokázání toho, že úvahy o přebujelosti soudní moci v současné České republice nemají žádné reálné opodstatnění a že naopak skutečným nebezpečím justice je její případný pád do bezvýznamnosti.

Tvrzení o soudcovském státu vyslovovaná opakovaně částí politické elity vnímám buď jako projev pokrytectví, jako výraz frustrace z neúspěchu v některé z konkrétních kauz (když prohraji jako advokát, řeknu na svou obranu klientovi, že soudce byl podplacen, když prohraji jako politik, řeknu klientovi-voliči, že soudy metastázují), nebo jako snahu o vymanění se ze soudní (a tedy i v podstatě jakékoliv jiné) kontroly.

Dovolím si krátkou odbočku: když jsem přednedávnem prodával v autobazaru auto, byla mi předložena kupní smlouva s výslovnou klauzulí, že veškeré spory z tohoto prodeje plynoucí nebudou řešeny soudně, nýbrž v rozhodčím řízení. Zprvu jsem se zarazil a požadoval vysvětlení, neboť k soudům nemám důvod nemít důvěru. Zástupce autobazaru nicméně odvětil, že jejich firma se nikdy nesoudí, protože souzení je dlouhé, nejisté, účastníci řízení nemohou ovlivnit složení soudu, a proto je pro ně ve svém výsledku zcela nezajímavé, jelikož představa, že se o vlastnictví k vozidlu v hodnotě sto tisíc korun budou tři roky soudit, je natolik děsivá, že nutně volí jiné cesty řešení. Jakkoliv se mi navržené řešení nelíbilo, musel jsem na něj z pragmatických důvodů přistoupit. Navíc se jednalo o řešení veskrze korektní a v souladu s právem.

Na tomto jednoduchém praktickém příkladu lze hezky ukázat, že hrozba pro justici může být i zcela opačná. Triviálně řečeno, lidé se přestanou soudit. Aby mi bylo správně rozuměno a aby moje teze nebyla zaměňována s komunistickými představami o odumírání státu a o ne-potřebě právníků v podmínkách systému, kde každý bude mít všechno: soudci samozřejmě budou mít vždy dost práce, protože jak známo, jeden hyperaktivní kverulant dokáže zaměstnat na plný úvazek hned několik soudců, nemluvě o tom, že každý systém v určité míře tenduje k sebestravování v tom smyslu, že si sám opodstatňuje svoji existenci. I soudci proto mají pochopitelnou tendenci vytvářet „virtuální justici", pod čímž si lze představit zcela účelové „hry na čárky", spočívající kupříkladu v umělém rozdělování některých věcí soudci pouze za účelem zvětšování počtu nápadů bez nutnosti vynaložit k jejich vyřízení jakoukoliv další námahu, anebo oblíbené hrátky vyšších soudů s nižšími na téma „co všechno v procesu byste ještě mohli udělat lépe". Není ostatně žádným tajemstvím, že v řadě případů jsou soudy využívány (až zneužívány) k účelům, které nesouvisejí s jejich posláním. Mám na mysli případy různých žalob podávaných proti obchodním partnerům či konkurentům jen proto, aby vylepšily jednací podmínky žalobců (podle úvahy „pokud budete souhlasit s naším řešením projektu, stáhneme všechny žaloby proti vám"), případy šikanózních žalob („pokud nám něco nabídneš, nebudu ti komplikovat život"), nemluvě o takřka folklórních trestních oznámeních využívaných zejména proto, že se za ně neplatí žádný poplatek. Jaksi se však zapomíná, že smysl justice spočívá ve službě společnosti, kterou je ochrana hmotných práv a svobod, což soudy provádějí zejména řešením výkladově obtížnějších právních sporů.

Justice jako monopol

I v tomto ohledu považuji za zajímavou úvahu Dušana Třísky v citovaném sborníku, který justici nastavuje syrovým ekonomickým pohledem zrcadlo v tom smyslu, že nedokáže uspokojivým způsobem nabízet své služby, přičemž však těží ze svého monopolního postavení. Tříska uvádí, že justice dodává svým klientům služby v podstatě zadarmo, takže není nikterak zainteresována na jejich spokojenosti. Navíc klientela je soudcům přikázána a klient nemá žádnou volbu, u koho bude žádanou službu poptávat či od koho tuto službu naopak odmítne. Soudy nejsou nikým regulovány. V tom autor spatřuje systémově založenou aroganci a neefektivnost soudnictví.

Domnívám se, že současná praxe Dušanu Třískovi dává za pravdu. Jinak řečeno, tam, kde je skutečně jen věcí svobodného rozhodnutí soukromé osoby, zda svůj problém bude řešit prostřednictvím soudu, či jinak (z těchto úvah proto musíme vyjmout trestní soudy, kde stále existuje monopol státní obžaloby), velmi často dochází k odklonu od soudů. Tuto situaci samotnou určitě nelze považovat za něco apriori špatného. Vycházejme z toho, že právní řád v podmínkách demokratického právního státu, založeného na primátu člověka před státem, nesmí - a ostatně ani reálně nemůže - aspirovat na úplnou regulaci veškerého dění. Naopak právo by mělo být velmi zdrženlivé a nemělo by zásadně nahrazovat jiné normativní systémy, jako je morálka, náboženství, kultura apod. Takto viděno je úkolem justice řešit pouze konfliktní situace, nikoliv vstupovat do běžného společenského dění, které má v sobě obsaženo samoregulující mechanismy. Lapidárně vyjádřeno, proč hned podávat žalobu, když vyřešit problém či poskytnout radu může učitel, moudrý děd, farář či starosta.

Obávám se však, že ke zmíněnému odklonu od justice nedochází v rámci jakéhosi pomyslného návratu kyvadla do normálního stavu, nýbrž z důvodů zcela jiných: k soudům prostě v zásadních věcech nepanuje důvěra a řešení jimi nabízená jsou drahá, zdlouhavá a nejistá. To je určitě i jeden z důvodů, pro který není v módě uzavírání manželství, protože milenci se bojí formalizování svého vztahu a případných následných popotahovaček u soudu při dělení majetku a dětí; namísto soudního vymáhání dluhů se volí varianta dohody (v lepším případě) či hrozby fyzického násilí (v horším případě) a kverulujícímu sousedovi v jeho připomínkách k vaší stavbě garáže raději ustoupíte, než abyste s nejistotou a dlouhá léta čekali na rozhodnutí příslušného soudu.

Velmi prostě řečeno, stávající podoba soudů je natolik uživatelsky neatraktivní, že je pro většinu svých potenciálních klientů nezajímavá. Justice svému ústavně zamýšlenému poslání proto dostojí jen tehdy, jestliže dokáže rozhodovat rychlým, efektivním a předvídatelným způsobem. V opačném případě po jejích službách nebude poptávka. Skutečné nebezpečí justice tedy spatřuji v tom, že nikoho nebude zajímat a v konečném důsledku nebude ani nikomu příliš vadit, protože skutečný život půjde vlastní cestou.

Soudy nejsou aktivistické

V tomto kontextu proto vnímám veškerá volání do zbraně proti soudcovské aktivistické zvůli ze strany části politické elity jako zcela liché. Pokud se totiž zamyslíme nad případy, za které byly soudy z těchto míst kaceřovány, můžeme zobecnit, že se jedná o případy zcela ojedinělé nebo o případy - vnímáno selským rozumem - velmi jednoznačné. Vycházíme-li z toho, že žádný soud nemůže rozhodovat, aniž obdrží konkrétní návrh, považuji za značně pokrytecké, když tento návrh přijde od některé části politické elity, která například nebyla úspěšná v legislativním procesu (či jinak ventiluje svoji nespokojenost) a následně je za svůj „aktivismus" napaden rozhodující soud. Ve skutečnosti totiž tento soud jen supluje konflikt přenesený na něj z jiného prostředí, přičemž samozřejmě (má-li zůstat soudem) musí o každém návrhu rozhodnout.

Následující příklady, za které byly soudy asi nejvíce podrobeny kritice pro přílišný aktivismus, výše vyslovené názorně potvrzují.

Když kupříkladu Ústavní soud v roce 2001 zrušil podstatnou část volebního zákona, učinil tak proto, že shledal, že ve své úplnosti by ve volbách do Poslanecké sněmovny vedl k většinovému efektu, ačkoliv ústava předpokládá systém poměrný. Zákonodárci, vědomi si tehdy toho, že nemají ústavní většinu, totiž zcela pragmaticky provedli toliko změnu běžného zákona, a jejich následné napadání Ústavního soudu a strojené překvapení z jeho rozhodnutí proto nelze označit za nic jiného než za pokrytectví. Obdobně když Ústavní soud označil z velmi dobrých důvodů dřívější regulaci nájmů za protiústavní a naplno tak vyslovil názor, který stejně všichni zasvěcení ekonomové a právníci již dlouho znali, byl opět obviněn z přílišného aktivismu. A to i tehdy, když poskytl zákonodárci rok a půl dlouhý odklad za účelem přijetí ústavně souladné zákonné úpravy regulace, což zákonodárce nerespektoval a žádný zákon v této lhůtě nepřijal. Konečně když Ústavní soud rozhodoval o odvolání předsedkyně Nejvyššího soudu anebo Nejvyšší správní soud posuzoval nejmenování justičních čekatelů, byla jablkem sváru velmi prostinká a zároveň samozřejmá myšlenka: v podmínkách právního státu je i prezident republiky státní orgán a jako takový je oprávněn dělat jen to, co právní řád výslovně připouští. Jinak řečeno, i akty prezidenta republiky, způsobilé zasáhnout do práv a svobod, podléhají soudnímu přezkumu.

Domnívám se, že společným jmenovatelem popsaných příkladů je porušení zásady určité souhry ústavních institucí, nezbytné pro fungování celého ústavního systému. Němci v této souvislosti příhodně hovoří o „povinnosti ústavní věrnosti" (Verfassungstreue), což neznamená nic jiného než povinnost chovat se podle smyslu ústavně vymezených pravidel. V rozporu s touto zásadou parlament provedl faktickou změnu ústavy běžným zákonem (volebním), věc zjevně vyhrazenou k úpravě zákonem upravovaly podzákonné předpisy exekutivy, protože k přijetí zákona nebyla politická vůle (regulace nájmů), a prezident republiky svévolně zasáhl do soudní moci, ačkoliv mu musel být znám již dva roky starý nález Ústavního soudu, který takové kroky výslovně zapovídal (odvolání předsedkyně NS). Tentýž prezident odmítl jmenovat skupinu justičních čekatelů z důvodu věku, ačkoliv zákonodárce výslovně projevil vůli, že jmenováni být mají, a stejný názor zastávala i vláda, která příslušné návrhy předložila. Jinak řečeno, ve všech případech, v nichž byly soudy osočeny z justokracie, nešlo o nic jiného, než že se z důvodu podaného návrhu vyslovily ke zmíněné souhře institucí a svými rozhodnutími je k respektování této zásady zavázaly. A to nemůže být s vážnou tváří označováno jako „vládu soudů".

Odsun na periferii

Dospívám proto k tezi, že oproti zcela nadsazené hysterii z přehnaného aktivismu soudů považuji za aktuální zcela opačnou obavu pramenící z toho, že soudy nebudou mít co říci a že se stanou zcela nezajímavými. Nastíněný rozpor obou proti sobě stojících obav lze v kontextu dělby moci vnímat i tak, že bojovníci proti soudcokracii logicky nutně vycházejí z myšlenky a všespasitelnosti zákonodárných řešení. Soudce by se měl podle nich stát pouhým řemeslníkem, který pod precizně zformulovanou právní normu podřadí okolnosti konkrétního rozhodovaného případu, a je „vymalováno". To je jistě zcela legitimní a dost dobře hájitelná koncepce. Nezakrývejme však zároveň, že je v ní systémově zakomponováno riziko, které velmi přesně zformuloval například Bruno Leoni v knize Právo a svoboda: „V porovnání se soudními rozhodnutími, urovnáváním sporů soukromými arbitry, konvencemi, zvyky a podobnými druhy spontánního jednání jednotlivců se zákonodárství dnes jeví jako rychlý, racionální a dalekosáhlý prostředek k řešení všech možných neduhů. Téměř bez povšimnutí vždy zůstává skutečnost, že náprava prostřednictvím zákonodárství může být příliš rychlá na to, aby byla účinná, že může zasahovat víc, než je ku prospěchu věci, a je možná příliš spojena s potenciálními záměry a zájmy hrstky lidí, než aby byla skutečnou nápravou." Tentýž autor na jiném místě zmiňované publikace uvádí: „Srovnáme-li postavení soudců a právníků s postavením zákonodárců, snadno zjistíme, že zákonodárci mají nad občany mnohem větší moc, a uvidíme, o co méně správný, nestranný a spolehlivý je jejich pokus interpretovat vůli lidí. Po této stránce se právní systém založený na legislativě podobá centrálně plánovanému hospodářství, kde všechna relevantní rozhodnutí činí hrstka plánovačů, jejichž znalost celkové situace je nutně omezená a jejichž ohled na přání lidí tomuto omezení odpovídá. Zákonodárství se tak stále více začíná podobat určitému druhu diktátu, který uvalují vítězné většiny v zákonodárných shromážděních na menšiny."

Proti této koncepci stojí koncepce rozumného a přiměřeného soudního aktivismu, založeného samozřejmě na obecně stanovených právních normách, dotvářených však v individuálních případech precedenčním způsobem. Dovolím si dokonce tento názor vyhrotit tím způsobem, že pokud bychom nastíněný aktivismus odmítali, dostaneme se nutně do výše popsané koncepce „právních manufaktur", které by pouze mechanicky přepisovaly texty zákonů (podle prostého schématu „pokud soudce rozhodl z pohledu zákonodárce, tedy aktuální většiny v parlamentu, špatně, rozhodl buď proti zákonu, a je proto namístě ho potrestat, anebo zákon není dostatečně konkrétní, takže je nezbytné jeho zpřesnění, aby se podobný jev již nemohl opakovat"). A tím se dostáváme do argumentační pasti: pokud totiž soudy nemají být zbytečné a jsou-li předurčeny především k rozhodování komplikovaných a nejednoznačných případů (a v tom spatřuji jejich poslání), nemohou si přirozeně vystačit s texty psaného práva a musejí používat nejrůznější výkladové metody, byť se v jejich rozhodnutích bude odrážet i hodnotová orientace jednotlivých soudců. Nechť jsou následně jejich rozhodnutí podrobována náležité, zcela spravedlivé a opodstatněné kritice (přičemž samozřejmě musí platit, že čím vyšší soud, tím silnější kritice musí být vystaven, jelikož rozhodnutí nižších soudů jsou „opravitelná" v přezkumných řízeních, zatímco zpětnou reflexi soudů nejvyšších může nastavit již pouze kritika odbornou či laickou veřejností). Vynechejme však prosím z této kritiky zpochybňování kompetence soudů o předložených věcech vůbec rozhodovat. Jak jsem se totiž pokusil popsat výše, takováto kritika není ve svých důsledcích ničím jiným než cestou k bezvýznamnosti soudů, což považuji v právním státě za daleko větší riziko než jejich přemírný aktivismus (kteroužto obavu navíc pokládám v našich současných podmínkách za zcela iluzorní).

Autor je soudcem Nejvyššího správního soudu a vyučuje ústavní právo na Právnické fakultě Masarykovy univerzity.