Kde na to vzít? Nový finanční výhled EU

V průběhu letošního roku se bude v Evropské unii čile debatovat minimálně o dvou velkých tématech. Na jednacím stole bude nejen evropská ústava, která se v médiích už docela dobře zabydlela, ale i takzvaná finanční perspektiva, o níž se však v tisku a televizi moc nepíše a nemluví. Možná jde v porovnání s ústavou o méně vděčné téma, každopádně opomíjet jej nelze.

Finanční perspektiva je (prozatím) právně nezávazný nástroj, který stanovuje stropy příjmů a výdajů EU na období pěti až sedmi let. Nenahrazuje každoroční rozpočtová řízení, ale výrazně napomáhá jejich hladkému průběhu, protože všechny zainteresované strany (Komise, Rada a Evropský parlament) už předem vědí, v jakých mantinelech se mohou zhruba pohybovat. Jejich vzájemnou interakci přitom specifikuje tzv. meziinstitucionální dohoda vázaná právě na konkrétní finanční výhled. S první finanční perspektivou přišel v roce 1987 tehdejší předseda Komise Jacques Delors s cílem zajistit pro Společenství dostatek prostředků i pro období let 1988-1992. Jeho nápad se osvědčil a tak byly finanční perspektivy spolu s příslušnými meziinstitucionálními dohodami připraveny i na roky 1993-1999 a 2000-2006.

Finanční perspektiva, o níž se právě jedná, má časově pokrývat období let 2007-2013. Měla by být schválena přibližně do poloviny roku 2006 tak, aby se podle ní mohl připravit už rozpočet EU na rok 2007. Zatím si však instituce EU dávají na čas. Komise v této věci zveřejnila pouze dva oficiální dokumenty. Evropský parlament na ně sice zareagoval a zřídil dočasný ad hoc výbor, ale Rada prozatím nedosáhla politické dohody. Na vině není ani tak samotná liknavost euroinstitucí, ale spíše samotný charakter problému. Finanční perspektiva je tradičně natolik komplikovaná, závažná a kontroverzní záležitost, že by bylo překvapením, kdyby instituce postupovaly výrazně rychleji než doposud. Do hry přitom vstupují i jiné faktory. Vedle snahy rozšířit EU o další, výrazně chudší země (Bulharsko, Rumunsko, Chorvatsko, Turecko) sem patří i euroústava, která je právě předmětem ratifikačního procesu ve všech státech EU a činí tzv. střednědobý finanční výhled právně závazným. Evropské instituce cítí, že v ústavě získávají ostruhy a snaží se už nyní ukázat, jakou roli chtějí v budoucí EU hrát.

Otázka stropu

První kontroverzí, která se v souvislosti s finanční perspektivou na léta 2007-2013 řeší, je problém výdajového a příjmového stropu. Otázka zní, kolik peněz bude EU přerozdělovat. Komise navrhuje strop ve výši 1,24 % hrubého národního důchodu (HND) EU, s nímž ostatně počítá i současná finanční perspektiva. Skupina šesti států (Velká Británie, Německo, Francie, Švédsko, Nizozemí a Rakousko), označovaná jako "gang šesti", se proti jejímu návrhu postavila a navrhuje, aby EU každoročně přerozdělovala maximálně 1 % HND EU. Kromě těchto mezních variant se v EU diskutuje i o stropu ve výši 1,1 % HND EU a 1,15 % HND EU.

Podotkněme, že v percentuelním vyjádření je míra přerozdělování na úrovni EU velmi nízká (v rámci národních rozpočtů se přerozděluje okolo 40 % HND EU), ovšem v absolutní hodnotě je množství finančních prostředků, se kterými EU disponuje, značné. Jinými slovy Komise navrhuje, aby EU mohla každoročně nakládat přibližně s 144 mld. €. Gang šesti usiluje o snížení této sumy o 28 mld. € na 116 mld. €. Jak argumentují obě strany?

Komise konstatuje, že jí navrhovaný strop je percentuelně stejný jako v platné finanční perspektivě a s ohledem na rozšíření EU v roce 2004 o deset nových zemí ani není možné jej snížit. V absolutní hodnotě sice každoroční objemy rozpočtu vzrostou, ale prostředky, které EU získá "navíc", budou nutně muset být investovány do projektů v nových členských státech tak, aby se zmenšily zjevné ekonomické rozdíly mezi nimi a bývalou patnáctkou. Státy gangu šesti s tímto zdůvodněním nesouhlasí. Už v prosinci 2003 v otevřeném dopise požádaly Komisi, která pracovala na základních dokumentech nového finančního výhledu, o snížení stropu na zmiňované 1 % HND EU, protože celkový objem rozpočtu by při stropu 1,24 % HND EU do roku 2013 narostl až 25 % v porovnání s rokem 2004. Uvedené země přitom počítaly s meziročním růstem HND EU okolo 2,4 %. Rozhodnout, který z navrhovaných stropů je "lepší", je obtížné. Logika uvažování obou stran je totiž odlišná. Komise usiluje o soudržnou EU a o její postupnou supranacionalizaci, zatímco země gangu šesti mají primárně za cíl snížit svůj příspěvek do evropské pokladny, neboť patří mezi tzv. čisté plátce - do rozpočtu EU dlouhodobě přispívají více, než se jim nakonec různými kanály vrací nazpět.

Evropská daň i rabat

Druhým problémem, který se v souvislosti s přípravou nové finanční perspektivy v EU objevil, je otázka příjmů Unie. Samotná finanční perspektiva se jí nezabývá, ponechává její zodpovězení na každoročních rozpočtových řízeních a explicitně stanovuje pouze výdaje EU. Otázka příjmů ale přišla na přetřes i tak. Pokud Komise obhajuje strop ve výši 1,24 % HND EU a rozpočet EU musí být podle smluv, na jejichž základě Unie funguje, vyrovnaný, musí být alespoň rámcově jasné, odkud do EU přitečou potřebné prostředky.

Komise si při navrhování nové finanční perspektivy byla vědoma, že stávající systém příjmů EU je do budoucna stále hůře udržitelný. Cla a zemědělské dávky, které jediné přestavují skutečné vlastní příjmy EU z jednotného vnitřního trhu, tvoří pouze zhruba 11 % všech příjmů Unie. Zbytek financí jde do EU z dávek z daně z přidané hodnoty (DPH) a z tzv. dodatkového zdroje založeného na hrubém domácím produktu (HDP) každého z pětadvaceti členských států. V prvém případě jde přibližně o 15 %, v případě druhém pak o téměř 74 %. Dávka z DPH i dodatkový zdroj tedy představují faktické příspěvky členských států do EU.

S ohledem na rozložení příjmů EU (a především vzhledem ke kontinuálnímu nárůstu podílu dodatkového zdroje na celkové sumě příjmů) se Komise v návrhu finanční perspektivy pokusila o některé, prozatím ale velmi vágně definované inovace. Jejich primárním cílem má být snížení podílu zdroje založeného na HDP, resp. "kompenzování" faktu, že státy, jejichž ekonomiky zažívají ekonomický růst, jsou kvůli způsobu kalkulace dávky z DPH a dodatkového zdroje oproti jiným zemím v nevýhodě. Už v tuto chvíli lze ale říci, že s prosazením svých novinek to Komise bude mít velmi obtížné. O co jde?

První inovací, jíž Komise navrhuje, je tzv. evropská daň, kterou by platily fyzické a/nebo právnické osoby v celé EU. Konkrétní parametry tohoto opatření Komise nezveřejnila, pouze rámcově stanovila formy zdanění. Šlo by buď o daň z příjmů právnických osob, daň z energií anebo tzv. pravý zdroj z DPH. Co si pod tím představit, není jasné, každopádně se lze domnívat, že praktický přínos evropské daně (bude-li vůbec realizována) bude kromě toho, že nejspíše vzbudí nevoli u mnoha eurobčanů, spíše malý. Podíl dodatkového zdroje na celkových příjmech EU sice poklesne, ale jeho kompenzace ve formě daně nepovede k vylepšení pozice členských zemí, které zažívají ekonomický růst. Daň tento růst postihne stejně a nezmění povahu výpočtu, který se aplikuje v případě dodatkového zdroje. Jinak řečeno, jeden kanál se rozdělí na dva, ale celkový objem prostředků zůstane stejný. (Stále je třeba mít na paměti, že rozpočet EU musí být vyrovnaný, a Unie i přes snahu získat své zdroje "spravedlivěji" potřebuje k dispozici stejnou sumu, jakou plánuje vydat.)

Druhým plánovaným opatřením má být tzv. všeobecný korekční mechanismus. Komise chce zrušit jednostranný rabat z rozpočtu pro Velkou Británii, který této zemi od roku 1984 zajišťuje navracení dvou třetin všech jejích příspěvků do rozpočtu EU, a nahradit jej "slevou" pro všechny členské státy, které do rozpočtu Unie přispívají "více, než se sluší". Opět není v tuto chvíli zřejmé, jak konkrétně si Komise realizaci tohoto opatření představuje. A stejně jako v případě evropské daně se lze už nyní domnívat, že efekt všeobecného korekčního mechanismu nejspíš nebude velký. Ostatně samotná Velká Británie zůstává dnes i po "slevě" čistým plátcem do rozpočtu EU. Rozšíření korekčního mechanismu bude především politikem: členských států požadujících rabat bude více a množství prostředků stejně omezené jako dosud. "Spravedlivější" příjmy do rozpočtu EU tedy nezajistí ani tento krok.

Nové priority?

Třetím, avšak pravděpodobně nejdůležitějším tématem připravované finanční perspektivy je způsob členění výdajů EU, resp. alokace jejích zdrojů. V současné době jsou výdaje Unie rozděleny do osmi kapitol (tzv. nadpisů). Jde o dělení zavedené, relativně logické a hlavně "transparentní": překrývá se s oblastmi, kam EU investuje nejvíce prostředků (zemědělství, strukturální operace ap.). Nové členění všechno boří a s odůvodněním, že je nezbytné "překonat rigiditu, zajistit flexibilitu a stanovit nové priority EU", Komise zredukovala osm stávajících nadpisů na pět. Pod pojmy "udržitelný růst a rozvoj" či "konzervace a řízení přírodních zdrojů" si lze opravdu představit cokoliv. Po bližším ohledání nicméně zjistíme, že s revolučními změnami ve výdajích EU to nejspíš nebude tak horké. Většina stávajících a navrhovaných nadpisů spolu "nějak" souvisí, byť nás Komise přesvědčuje o opaku. Plyne z toho mj. to, že rámcové rozložení výdajů EU má podle Komise zůstat i v období let 2007-2013 podobné jako dnes a prostředky, které Unie získá "navíc" díky rozšíření v roce 2004, budou investovány převážně do posílení vnitřních politik Unie a na upevnění EU jako svébytného aktéra v mezinárodní aréně. Možná překvapí, že se navzdory rozšíření nepočítá s žádným velkým nárůstem výdajů EU na vlastní administrativu. Je to však způsobeno tím, že výdaje Komise, které jsou tradičně ze všech institucí Unie nejvyšší, byly nově "rozpuštěny" v rámci jednotlivých nadpisů. Údajně proto, aby se jasněji poukázalo na náklady jednotlivých politik. Jak tedy předpokládané výdaje vypadají konkrétně?

Nejvíce prostředků plánuje EU během let 2007-2013 vydat tradičně na zemědělství (417 mld. €) a na strukturální operace (345 mld. €). Na společné politiky má padnout 152 mld. € a na vnější vztahy EU 96 mld. €. Správa pak (bez započtení výdajů Komise) ukrojí z celku 1025 mld. € jen zlomek (15 mld. €). Na těchto číslech není s ohledem na současné rozložení výdajů EU nic zajímavého (tedy kromě toho, že celkové výdaje EU mají v letech 2007-2013 stále růst). Důležitější je skutečnost, že (1) EU usiluje o koncentraci velké části plateb EU na začátek období, na něž se finanční perspektiva připravuje, a že (2) výdaje na některé aktivity Unie se mají v průběhu let 2007-2013 takřka zdvojnásobit.

Koncentrace finančních prostředků do rozpočtového roku 2007 se týká zejména oblasti strukturálních operací a vnitřních politik, výrazné navýšení v průběhu celého sedmiletého období pak především samotných komunitárních politik (a mezi nimi těch, které souvisejí s "občanstvím, svobodou, bezpečností a právem"). Komise popsané kroky zdůvodňuje v prvé řadě nutností dosáhnout cílů Lisabonské strategie, která hlásá "dohnat a předehnat" Spojené státy americké a Japonsko a stát se nejkonkurenceschopnější ekonomikou světa založenou na znalostech. Zdá se ale, že pravda je někde jinde. Ostatně nedávno zveřejněná zpráva Wima Koka konstatovala, že Lisabonská strategie je jako celek prakticky nerealizovatelná. Komisi rovněž nelze obviňovat z toho, že by byla natolik naivní a domnívala se, že jednorázové finanční injekce a masivní navyšování rozpočtu nutně povedou ke zkvalitnění fungování uvedených oblastí.

Syndrom euroústavy a expanze

Klíčovou roli v tomto smyslu hrají oba faktory, které byly zmíněny již na začátku této stati: euroústava a připravované rozšiřování EU. Zahájení negociačního procesu o přistoupení Bulharska, Rumunska, Chorvatska a Turecka je na spadnutí. A přestože s finančními dopady rozšíření návrh nové finanční perspektivy prozatím nepočítá, je zřejmé, že současná Komise bude stejně jako všechny její předchůdkyně usilovat o "prohloubení" stávajícího stupně integrace EU tak, aby v důsledku rozšíření nedošlo k "rozředění" Unie. S ohledem na časovou souslednost procesu přípravy finančního výhledu a rozšiřování se pak nelze divit, že Komise se bude snažit do stávajících členských zemí napumpovat co nejrychleji maximum prostředků. Pro zachování, resp. posílení jejího postavení coby "evropské vlády", která administruje rozpočet EU, je to nejsnazší cesta. Je však otázkou, zda také neúčinnější.

Evropská ústava je vedle rozšiřování EU další proměnnou, která projednávání nové finanční perspektivy determinuje. Euroústava se teprve schvaluje v jednotlivých členských státech a zdaleka není jisté, že bude ve stávající podobě nakonec přijata. Instituce EU s ní však už počítají jakoby platila. V poněkud skryté podobě se to ukazuje na poli sekundární legislativy, jejíž přijímání je v čím dál větší míře zdůvodňováno právě pasážemi euroústavy. Avšak zcela zřejmé je to při projednávání finančního výhledu. Nejenže evropská ústava inkorporuje střednědobý finanční výhled do primárního práva EU, ale také posiluje roli EP v rozpočtových otázkách a při přijímání každoročního rozpočtu. Vzhledem k tomu, že Komise a EP spolu dlouhodobě tvoří vcelku kompaktní "nadnárodní tandem", není příliš překvapivé, že se v souvislosti s finanční perspektivou objevují tendence propojit volební období EP, funkční období Komise a dobu platnosti finančního výhledu tak, aby se vytvořil mechanismus "vládní odpovědnosti" na evropské úrovni.

Co bude dál?

Ačkoliv je projednávání nové finanční perspektivy teprve na začátku, je jasné, že bude velmi obtížné dobrat se v této věci konce. V průběhu roku 2005 a začátkem roku 2006 lze bezesporu očekávat líté boje na všech frontách. Ve sporu budou jak instituce EU, tak i její členské státy navzájem. Mezi křížícími se zájmy se určitě objeví i ty, které se označují jako "národní". Hovoří pro to nejen staronové nastavení priorit Komise pro nadcházející finanční výhled, ale především otázka definování stropu příjmů a výdajů EU a způsob, jakým má být řešena otázka příjmů Unie. Návrh evropské daně či aktivita tzv. gangu šesti jsou toho nesporně nejviditelnějšími důkazy. Připočteme-li k tomu záležitost ratifikace a významu euroústavy a charakter zemí, o které se má EU v dohledné době rozšířit, je zaděláno na velmi výbušný koktejl, jehož mixování bude velmi zajímavé sledovat.