Evropská unie na rozcestí

V referendu, které se konalo 12. června 2008, odmítli občané Irska ratifikaci tzv. Lisabonské smlouvy, která si kladla za cíl po neúspěchu Smlouvy o Ústavě pro Evropu zajistit prostřednictvím institucionálních reforem efektivní fungování EU pro futuro. Irsko je přitom jediným členským státem EU, kde se elektorát mohl v referendu ke smlouvě vyjádřit; zbylých šestadvacet států se rozhodlo pro proces ratifikace smlouvy skrze národní parlamenty.

Přestože nakonec irských občanů dorazilo v onen červnový čtvrtek k volebním urnám dost (53,1 % oprávněných voličů), a v návaznosti na předpovědi se předpokládalo, že to bude hrát do karet zastáncům Lisabonské smlouvy, byla smlouva odmítnuta překvapivě vysokým rozdílem: 53,4:46,6 %.

Prohlášení některých významných evropských politiků před konáním irského referenda a bezprostředně po oznámení výsledků kromě jiného naznačovaly, že neexistuje žádný náhradní plán, jak v nastalé situaci postupovat. V současné době se však již rýsují možnosti a způsoby provedení nezbytných institucionálních reforem, přičemž tento článek si klade za cíl shrnout, analyzovat a případně i vyhodnotit jednotlivé varianty a odhadnout pravděpodobnost jejich realizace.

Ve stručnosti lze tyto varianty, které budou detailněji rozebrány, rozdělit následovně. První z možností je doplnění stávajícího textu Lisabonské smlouvy formou protokolů či výjimek (tzv. opt-outs). Tyto výjimky a protokoly by měly za cíl především zohlednit požadavky Irska a učinit Lisabonskou smlouvu přijatelnější v případném druhém referendu, které by se v Irsku konalo.

Možnou variací tohoto řešení by mohlo být doplnění stávajícího textu o právně nezávazná prohlášení či deklarace Evropské rady, případně v kombinaci s vnitrostátním nastavením nových pravidel v Irsku, která by umožnila opakování referenda a učinila by Lisabonskou smlouvu pro irské občany přijatelnější. V případě tohoto řešení navíc odpadá hlavní překážka předešlé možnosti, totiž povinnost schválení pozměněného textu smlouvy všemi členskými státy. Bez ohledu na nepravděpodobnost tohoto řešení je také nutno zmínit i variantu, že dojde ke schválení Lisabonské smlouvy pouze irským parlamentem, aniž by bylo vypisováno opakované referendum.

Další možností je pokračování evropské integrace na základě stávajícího právního rámce, tedy v rámci ustanovení, která obsahuje platná smluvní úprava. Jak bude zmíněno dále, tato tendence existuje již nyní a Komise tento svůj postup opírá i o extenzivní výklad stávající judikatury Evropského soudního dvora. Takové řešení by ale i tak znamenalo, že by se na změně rozhodovacího postupu musely shodnout všechny členské státy.

Mezi další varianty lze počítat začlenění změn do přístupové smlouvy s některou z kandidátských zemí. Variantou řešení je i vyjednání úplně nové smlouvy, která by plně nemusela nenavazovat na Lisabonskou smlouvu. Značně nereálným řešením nastalé situace by mohlo být i (byť jen dočasné) vystoupení Irska z Evropské unie.

Okrajovou záležitostí, která není plnohodnotným řešením vzniklé situace, ale spíše jakousi brzdou dalších integračních snah, je možnost zablokování ratifikace Lisabonské smlouvy ústavními soudy členských států. Ačkoliv to tedy není řešení situace an sich, je zmíněno proto, že k obdobné situaci došlo v případě Smlouvy o Ústavě pro Evropu ve Spolkové republice Německo. V nynější situaci se dá využít i paralela s obdobnou situací, která nastala právě po odmítnutí Smlouvy o Ústavě pro Evropu.

Navzdory obecnému povědomí totiž po oznámení výsledků lidových hlasování ve Francii a v Nizozemí nebyl ratifikační proces v ostatních členských státech zastaven; měl spíše setrvačnou tendenci (viz pokračující ratifikace lotyšským či lucemburským parlamentem).

V současnosti lze tedy uvažovat následující varianty dalšího postupu evropské integrace:

Opt-outy, protokoly nebo prohlášení

Jak již bylo nastíněno v úvodu, je jakousi společnou zastřešující variantou dalšího institucionálního rozvoje ES/EU po odmítnutí Lisabonské smlouvy irskými voliči v referendu proces následného dokončení ratifikace smlouvy zbylými členskými státy a další pokus o její schválení irskými občany v referendu.

V rámci této varianty by tedy došlo k doplnění Lisabonské smlouvy buď prostřednictvím protokolů nebo tzv. opt-outů, které by umožnily Irům některé výjimky v oblastech, jež byly hlavními důvody odmítnutí smlouvy, anebo prostřednictvím jiného doplnění stávajícího textu smlouvy, a to buď vnitrostátními irskými pravidly, nebo prohlášením irské vlády.

Mezi problémové oblasti, které by bylo třeba vyřešit, se dle irských médií (zejména Irish Independent, The Irish Times) a ankety Evropské komise řadí zejména otázka neutrality Irska, daňového zatížení, ale také problém masové imigrace především z východní a střední Evropy.

Nutností v případě postupu prostřednictvím opt-outů by ovšem byla procedura dodatečné ratifikace těchto protokolů všemi členskými státy. Nebylo by to však poprvé v historii ES/EU, kdy by se tento institut využil. Příkladem budiž Dánsko, které taktéž v referendu zablokovalo přijetí Maastrichtské smlouvy v červnu 1992. Po negativním výsledku si však dokázalo vyjednat čtyři výjimky, a to v oblasti společné měny, spolupráce v oblasti justice a vnitřních věcí, obranných aspektů SZBP a evropského občanství (čtvrtá výjimka je však víceméně formální záležitostí a nemá žádný praktický význam). Tyto opt-outy byly nakonec schváleny v prosinci 1992 Evropskou radou na zasedání v Edinburghu a posléze byla Maastrichtská smlouva i s výjimkami odsouhlasena v Dánsku referendem v květnu 1993.

V takovém případě to ovšem logicky znamená, že ve vymezených oblastech, které zůstanou v národní pravomoci členského státu, nemá daný stát právo jakkoli zasahovat, případně se účastnit rozhodnutí a další integrace na evropské úrovni, což právě Dánsku přináší určité komplikace v souvislosti s výjimkou v oblasti obranných aspektů SZBP.

Avšak i samotné Irsko má s opakováním referenda již zkušenost. Irové v červnu 2001 odmítli Nicejskou smlouvu podobným poměrem, jakým nyní odmítli smlouvu Lisabonskou (53,9 % Nice a 53,4 % Lisabon). Markantním rozdílem však byla účast elektorátu, která v roce 2001 činila pouhých 34 %, zatímco v otázce Lisabonské smlouvy přišlo k volebním urnám téměř o 20 % oprávněných voličů více. Nicejská smlouva byla nakonec irskými voliči odsouhlasena v opakovaném referendu v říjnu 2002, mj. na základě ujištění Evropské rady, že respektuje práva Irska (a ostatních členských států) na rozhodování v oblasti bezpečnostní a obranné politiky v souladu s právními předpisy Irska (resp. daného členského státu).

Schválení Nicejské smlouvy ve druhém referendu má nicméně některá specifika, kterými se odlišuje například od dánského procesu zmíněného výše. Samotná smlouva nebyla mezi prvním a druhým hlasováním žádným způsobem upravována protokoly či výjimkami, Evropská rada se pouze shodla na tzv. sevillském prohlášení, které nemá právně závazný status, ale povahu politické deklarace. To mělo být před opakováním referenda politickou zárukou, že Irsko se v oblasti SZBP může rozhodovat v souladu s ústavou a právním pořádkem Irska. Mezi opatření přijatá irskou vládou v souvislosti s neúspěšným referendem také patřilo zřízení tzv. Forum on Europe a dále vytvoření určitého systému pravidel a pokynů, kterými se měli řídit představitelé státu při jednání v Evropské radě, popř. v Radě EU, a jež měly zajistit informovanost parlamentu a veřejnosti. Proto lze tuto variantu označit jako samostatný postup řešení nastalé situace.

Schválení smlouvy irským parlamentem bez referenda

Vedle uvedené možnosti existuje také velmi málo diskutovaná, zato však velice zajímavá cesta, totiž ratifikace Lisabonské smlouvy irským parlamentem bez účasti veřejnosti, jako tomu bylo/je ve zbylých šestadvaceti členských státech. Ač tato možnost byla z diskusí a priori vyloučena s odkazem na ústavní zakotvení obligatornosti referenda, nelze ji zcela pominout, a to i přes to, že změnu ústavy i nadále musí posvětit irský lid. Jádrem problému je to, zda Lisabonská smlouva má automaticky za následek změnu irské ústavy. Pokud se podíváme na genezi irské ratifikace primárního práva, zjistíme, že roku 1972 byl v referendu schválen třetí dodatek irské ústavy, který však neřešil konkrétní rozpory mezi ústavou a zakládacími smlouvami, ale pouze obecně schválil přístup Irska k ES, a tím zakotvil obecnou přednost primárního práva v kolizi před ústavními normami.

V roce 1987 byl běžným ratifikačním procesem (skrze parlament) schvalován Jednotný evropský akt, avšak historik Raymond Crotty, odpůrce ES, zažaloval premiéra z důvodu, že JEA byl v rozporu s ústavou, a tudíž by měl být schválen referendem. Případ se dostal k soudu, High Court of Ireland však žalobu jednomyslně zamítl. Odvolací soud (Supreme Court of Ireland) jí nicméně vyhověl, byť pouze v jednom bodě, totiž v oblasti zahraniční politiky. Navíc rozhodl rozdílem pouhého jednoho hlasu (3:2). V odůvodnění pak soudce Thomas Finlay uvedl, že ratifikace smlouvy o přistoupení k ES/EU referendem slouží zároveň jako zmocnění k přijímání dodatků zakládajících smluv potud, pokud dodatky nemění základní rámec či cíle Společenství. Referendum se tedy muselo uspořádat. Od tohoto rozhodnutí každá smlouva měnící primární právo prochází v Irsku skrze institut referenda, aby se předešlo případným nesrovnalostem. V tomto kontextu je však zajímavé zmínit, že rozšiřování EU o další členské státy bylo v Irsku rozhodováno pouze parlamentní cestou.

Každopádně rozhodnutí Supreme Court se dá považovat za dosti kontroverzní, pročež v době zveřejnění vyvolalo ostrou kritiku. Po odmítnutí Lisabonské smlouvy referendem vyjádřil Charles Lysaght, bývalý poradce Ministerstva zahraničních věcí Irska se specializací na evropské právo, názor, že tento judikát by s velkou pravděpodobností napříště nebyl obhajitelný. Z tohoto názoru také vyplývá jeho přesvědčení, že Irsko mělo Lisabonskou smlouvu ratifikovat pouze parlamentní cestou, protože při napadení této procedury žalobou by situace nemohla být horší, než je nyní.

Komunitarizace na základě stávajících smluv

V rámci této varianty by se nevyřešily institucionální otázky, ale jedná se o postup, kterým by se integrační proces mohl ubírat na základě stávajících ustanovení. V tomto případě se jedná především o oblast tzv. třetího pilíře, který měl být na základě Lisabonské smlouvy komunitarizován. Jádrem třetího pilíře je policejní a soudní spolupráce v trestních věcech a spolupráce při předcházení a potírání rasismu a xenofobie.

Změna rozhodování v této oblasti je možná i na půdorysu dosavadního primárního práva, a to i bez přímé vazby na nutnost ratifikace Lisabonské smlouvy. Tuto cestu ostatně Komise již naznačila v několika svých iniciativách a využívá k tomu i judikaturu Evropského soudního dvora doplněnou extenzivní interpretací.

Impulsem k rozvoji diskuse o možném způsobu harmonizace trestního práva na základě stávající úpravy byl rozsudek Evropského soudního dvora ve věci C-176/03 ze dne 13. září 2005, který se týkal legislativní pravomoci Společenství pro trestní opatření v oblasti životního prostředí.

Tento rozsudek otevřel možnost alespoň částečné harmonizace trestního práva komunitárními nástroji. Toto rozhodnutí má, díky výkladu Komise, dopad i mimo oblast životního prostředí a ovlivnilo i některé právě projednávané legislativní návrhy.

Ustanovení, která vykazují jistou podobnost s nastíněným postupem, můžeme najít i v jiných částech dosavadní právní úpravy. I v těchto případech rozhoduje Rada o změně hlasovací procedury jednomyslně. Podle stávající úpravy může Rada změnit rozhodování v některých oblastech sociální politiky a může také za stanovených podmínek určit, o kterých opatřeních v oblasti životního prostředí bude rozhodovat kvalifikovanou většinou.

Institucionální změny skrze přístupovou smlouvu

Další z možných variant reformy fungování Evropské unie je včlenění některých jejích ustanovení do smlouvy o přistoupení dalšího členského státu. Nejaktuálnější změny - například maximálního počtu členů Evropského parlamentu či členů Komise - byly provedeny na základě protokolu k přístupové smlouvě Rumunska a Bulharska.

Tato varianta se zdála být podle prvních reakcí francouzské politické elity nepravděpodobná. Francouzský prezident totiž prohlásil, že bez Lisabonské smlouvy ani žádné další rozšiřování není možné, proto nepřichází zahrnutí institucionálních změn do smlouvy o přistoupení nového členského státu vůbec v úvahu. V současné době jsou ale tato vyjádření mírněna a odmítnutí Lisabonské smlouvy v Irsku není považováno za absolutní brzdu v pokračování procesu rozšiřování EU. Vstup Chorvatska do EU je předběžně stanoven na rok 2010, resp. 2011.

V případě uskutečnění reformy fungování EU prostřednictvím smlouvy o přistoupení s Chorvatskem je nicméně důležitá změna francouzské ústavy. Podle stávající úpravy je francouzský prezident povinen vyhlásit referendum povolující ratifikaci smlouvy o přistoupení nového státu do EU (čl. 88-5 francouzské ústavy). V současné době zde probíhá legislativní proces, který má zmíněné ustanovení změnit.

Zcela nová úprava

Jako dosti radikální řešení se nabízí sjednání zcela nové smlouvy cestou mezivládní. Nabízí se možnost do třetice vycházet z textu euroústavy a ten pouze přizpůsobit v novém kole jednání. V úvahu by přicházely možná opt-outy z některých částí Lisabonské smlouvy (Listina základních práv Unie, společná zahraniční a bezpečnostní politika apod.).

Jako možnost se také nabízí další posílení role národních parlamentů. Možným východiskem je také umožnit členským státům, které by měly zájem, rozvinout hlubší formu vzájemné integrace v jednotlivých oblastech (tzv. vícerychlostní Evropa).

Druhou možností je dojednání pouze jakési minismlouvy, přejímající z Lisabonské smlouvy, resp. euroústavy, pouze ta ustanovení, která umožní hladší fungování EU a připraví její instituce na další rozšíření, tj. upraví počet členů Komise a poslanců Evropského parlamentu a systém vážení hlasů v Radě. Nicméně dosažení kompromisu právě v těchto institucionálních otázkách bylo velmi obtížné a jejich znovuotevření může vést některé členské státy k přehodnocení jejich postojů k výslednému kompromisu a k obnovení jejich požadavků. Navíc kompromisy dosažené v institucionálních změnách byly často vyváženy ústupky pro členské státy v jiných oblastech, které by minismlouva nemusela obsahovat, a nabourala by tak rovnováhu těchto dohod. V tomto ohledu je zajímavé, že i současný prezident Francie Nicolas Sarkozy byl zastáncem podobného řešení v případě Smlouvy zakládající Ústavu pro Evropu.

Vystoupení Irska z Evropské unie

Posledním, vysoce nepravděpodobným, přesto však i v odborné literatuře zmiňovaným řešením nastalé situace je vystoupení Irska z EU, ať už dočasné, nebo trvalé. Toto řešení v první reakci navrhl Frank-Walter Steinmeier, ministr zahraničí Spolkové republiky Německo.

Vystoupení z Evropské unie není v současných smlouvách zakotveno a ani k němu prozatím nedošlo (i když některá území pod svrchovaností členských států byla vyjmuta z teritoriální působnosti EU, např. Grónsko). Není ani jasné, jak by se situace řešila v případě dočasného vystoupení Irska, a to ani ze strany EU.

Závěr

V současné době je obtížné predikovat vývoj dalších jednání. Je však nezbytné brát v potaz i to, že v některých členských státech EU v současnosti stále ještě probíhá proces ústavní kontroly Lisabonské smlouvy v rámci předběžné kontroly ústavnosti. Toto řízení probíhá vedle ČR například také ve Spolkové republice Německo, kde byla podána ústavní stížnost poslancem za CSU Peterem Gauweilerem. Tato stížnost obsahuje i žádost o vydání předběžného a dočasného opatření, které by neumožnilo spolkové vládě a spolkovému prezidentovi dokončit ratifikační proces Lisabonské smlouvy jejím podpisem, publikací a uložením ratifikačních listin u italské vlády. V případě, že by německý ústavní soud postupoval obdobně jako při posuzování stížnosti stejného poslance proti Smlouvě zakládající ústavu pro Evropu, mohl by proces ratifikace zůstat v Německu prozatím nedokončen.

Při jednání o dalším postupu se Evropská rada na svém zasedání 19. a 20. června 2008 dokázala shodnout na tom, že analýza situace po odmítnutí smlouvy vyžaduje více času, a z tohoto důvodu se na návrh irského premiéra Cowena rozhodla vrátit se k dané záležitosti na svém dalším (mimořádném) zasedání dne 15. a 16. října 2008.

Francouzský prezident Sarkozy (z pozice předsedy Evropské rady) se rozhodl navštívit Irsko osobně za účelem vyjasnění si dalšího postupu, avšak během své návštěvy dne 21. července 2008 byl pouze informován, že Irsko se v žádném případě nenechá tlačit do uspořádání nového referenda, protože je prý nejprve třeba projít procesem důkladného zhodnocení za účelem porozumění důvodům odmítnutí Lisabonské smlouvy.

V současné době se tedy vyčkává, s čím přijde premiér Cowen na mimořádné zasedání Evropské rady. Jakýsi neoficiální postup představitelů EU i členských států je nechat irské představitele přijít s řešením a zdržet se vlastních návrhů, které by mohly být kontraproduktivní.

Je ovšem pravda, že zejména francouzští představitelé, kteří mají vizi předsednictví Francie jako motoru další integrace, tento postup plně nerespektují a mají pochopitelnou tendenci spíše Iry tlačit k rozhodnutí ve formě opakování referenda, a to v co nejkratším možném termínu.

Jasný postup ukázal prezident ČR, který řekl, že je třeba vyčkat řešení z irské strany a netvořit řešení pro Iry zvenčí. Je také pravdou, že pokud by byla Lisabonská smlouva v ČR schválena v obou komorách parlamentu, bylo by právě na prezidentovi ČR, aby ji před odesláním do Itálie podepsal - a není vůbec jisté, jak by se zachoval. (Obdobný postoj nejprve zaujal i polský prezident Lech Kaczyński, který jej ale po konzultacích s prezidentem Sarkozym přehodnotil.)

Srovnání výsledků irských referend v letech 2001, 2002 a 2008

Autoři působí v Parlamentním institutu Parlamentu České republiky.