Euroústava je jako bianco šek

Evropská ústava je v České republice čím dál víc prázdným pojmem. O jejím obsahu se toho obecně moc neví a pokud ano, pak jde zpravidla o mediálně vděčná, z kontextu vytržená klišé, která člověku nedávají dostatek informací pro vytvoření vlastního kvalifikovaného názoru. Revue Politika proto přináší rozhovor s brněnskou politoložkou Markétou Pitrovou, která se tématu evropské ústavy dlouhodobě intenzivně věnuje a jejíž názory jsou podloženy pečlivým a detailním studiem celé problematiky.

Paní doktorko, zástupci pětadvaceti členských států EU podepsali evropskou ústavu 29. října 2004. Vraťme se ale na úplný začátek do doby, kdy se EU rozhodovala o tom, jak řešit poměrně složitou a stále komplikovanější situaci na poli smluvního/primárního práva. Jaké konkrétní kroky byly podstoupeny a s jakými očekáváními?

Zcela na počátku dnes diskutovaného ústavního textu EU bylo rozhodnutí otevřít debatu o evropské budoucnosti. Poprvé se tento nápad objevil v souvislosti s přijímáním Smlouvy z Nice, potvrzen byl potom v textu tzv. Laekenského prohlášení vydaného Evropskou radou v roce 2001. Samo o sobě bylo toto rozhodnutí bezesporu správné, protože svět se mění a je nezbytné, aby se měnila i EU. Je důležité, aby nepředstavovala vzdušný zámek, ale aby reagovala na podmínky dnešního moderního světa. Je skutečně nutné přemýšlet o tom, jak by měla EU vypadat, jaké cíle by si měla stanovit, jaké nástroje používat a především co by mohla nabídnout svým občanům. Problémy, které bylo a je třeba řešit nejsou pouze smluvní povahy. Tyto otázky jsou složité a možná ani jednoznačnou odpověď nemají. Není proto divu, že nebylo jasné, jak v tak velké organizaci, jakou EU je, tuto diskusi vést. Vlády členských států se nakonec dohodly svolat konvent, tedy jakousi širokou diskusní platformu.

Použití konventu coby tělesa, které mělo naplnit zadání z Laekenu, bylo v kontextu EU poměrně zásadní novinkou. Jak dlouho a jakým způsobem jednání probíhala? Bylo na nich s ohledem na fakt, že konvent zahrnoval široké a pestré spektrum zástupců, něco zajímavého či pozoruhodného?

Konvent byl fascinující již tím, že byl svolán. Pro EU je toto řešení naprosto jedinečné - bez ohledu na argument, že podobné těleso připravovalo unijní Chartu základních práv. Ústavní konvent byl totiž daleko větší, zasedal déle a jeho úkol byl nesrovnatelně vážnější. Původní roční harmonogram byl dokonce prodloužen. Konvent zahájil své zasedání v únoru 2002 a za rok měla jeho práce skončit, ale nestihl to a jednal až do června 2003. Sto pět členů konventu mělo diskutovat budoucnost EU, a to z různých aspektů. Konvent sdružoval členské státy a také kandidátské země. Dohromady zde byli nejen zástupci vlád a vnitrostátních parlamentů, ale také zástupci Komise a dalších unijních institucí. Křížily se zde tedy různé principy reprezentace a to nabízelo mnohé výhody. Problém, na který se ale brzy zapomnělo, byl v tom, že kandidátské státy nebyly v rovnocenném postavení. Už Laekenská deklarace omezovala možnosti kandidátských reprezentantů bránit přijímaným rozhodnutím. Je třeba si uvědomit, že fakticky jsme neměli žádné právo v konventu zasedat, protože jsme nebyli členy EU. Na druhé straně ale konvent nebyl ustanoven proto, aby rozhodoval o evropské budoucnosti, ale aby o ní pouze diskutoval. Neměl tedy plnit onu samozvanou roli ústavodárného shromáždění. Jestliže tedy přistoupíme na tuto jeho změnu, pak je třeba bezpodmínečně požadovat rovnost všech reprezentantů. A ta nebyla v případě konventu o budoucnosti EU dodržena.

Konvent přijal návrh evropské ústavy ve dnech 13. června a 10. července 2003. Na výsledky jeho práce navázala mezivládní konference a finální verze evropské ústavy spatřila světlo světa až v červnu 2004. Jednání v konventu i na mezivládní konferenci se tedy oproti očekávání prodloužila. Proč?

Předseda konventu aplikoval zcela speciální zásady řízení konventního pléna. Například kontroloval informační toky, zakázal hlasování nebo nařídil dlouhou diskusní fázi o obecných věcech a na konkrétní řešení už nezbyl čas. Ostatně byl to on, kdo ve svém úvodním projevu rozhodl o tom, že žádná skutečná diskuse o budoucnosti EU nebude, ale že se bude přímo pracovat na textu návrhu ústavní smlouvy. Proto se celý harmonogram zdržel. Není divu, že konvent musel být prodloužen. Při plánování jeho diskuse totiž nikdo nečekal, že bude probírat články smluv a fakticky stavět smlouvu novou. S tím se nepočítalo. Taky se nepočítalo se změnou jeho mandátu, a proto nikdo nečekal, že nebude jeden rok stačit. Proto se také posunula navazující mezivládní konference, na níž jednotlivé reprezentace členských zemí musely odolávat poměrně silnému politickému nátlaku. Obecně byla používána argumentace, že celoevropský konvent se shodl na ústavním textu, a proto jej zástupci vlád nemohou jen tak odmítnout. Členské státy se tak ocitly pod obrovským tlakem následujícího druhu: "celoevropští zástupci se shodli na budoucnosti Evropy, kterou teď nesmíte zničit", "balík sestavený konventem nesmíte rozvázat" a tak podobně. Na skutečnosti, že konventu nebyl udělen mandát jednat přímo o ústavním textu, že text neměl podporu všech reprezentantů a hlavně že všichni nebyli v rovnocenném postavení, se najednou pozapomnělo.

Samotná evropská ústava je velmi rozsáhlá a čítá zhruba 350 stran. Právě proto asi bývá prezentována také jako text, který poprvé v historii ES/EU shrnuje celé primární právo do jednoho dokumentu. Nakolik je toto tvrzení oprávněné? A proč EU podle Vás vlastně přistoupila k formálnímu vytvoření dokumentu, který nazvala "ústava"?

Argument, že ústava shrnuje celé primární právo, pro mě není úplně přijatelný a adekvátní. V první řadě je třeba říci, že jsme původně měli tři smluvní rámce: EHS (dnes ES), ESUO a EURATOM. ESUO zaniklo v roce 2002 a EURATOM pokračuje dále a stojí mimo ústavu. Takže konsolidace proběhla pouze v linii Smlouvy o ES a Smlouvy o EU, kterou můžeme vnímat jako určitou nástavbu původních smluv. Další věcí je, že se neustále v celém procesu konventního úsilí argumentovalo "občanem". Celá akce jakoby se odehrála nikoliv proto, že to EU potřebuje, ale proto, že to potřebují její občané. Nakonec ale byla právě těmto občanům předložena smlouva, která je pro ně nečitelná, ale hlavně - což je horší - má mnohé nedostatky i podle odborníků a specialistů na evropské právo. Tvrzení, že ústava tvoří jediný text a že není třeba číst mnoho dalších dokumentů, které EU má, je možná vhodný pro špičkové specialisty, ale ne pro občany. Jestliže si např. mí studenti evropských studií běžně vystačí s konsolidovaným zněním Smlouvy o EU a Smlouvy o ES, které dnes tvoří jeden propojený celek, pochybuji, že by znalost těchto dvou dokumentů nestačila evropské veřejnosti. Upozorňovat na radikální zestručnění smluv se mi tedy nezdá úplně správné.

Ptal jste se, proč se EU rozhodla připravit ústavu. Při této otázce bychom se asi hodně zdrželi. Ve skutečnosti o žádnou ústavu nejde, jedná se o běžnou smlouvu. Polemika o evropské ústavě se proto odehrává spíše v politické rovině. Je to rétorika a určitý patos spojený s tímto termínem. Já osobně to vnímám jako určitou ceremonii a možná naplnění unijních snů. Není to totiž poprvé, kdy se EU snaží přijmout ústavu. Pokoušela se o to neúspěšně už v roce 1984.

Pojďme se teď systematičtěji věnovat obsahu evropské ústavy. Co přináší nového?

V první řadě je třeba připomenout, že jsme měli první, konventní návrh z roku 2003 a poté druhý, mezivládní návrh z roku 2004. V říjnu 2004 byl podepsán druhý z textů, tedy smlouva rámcově navržená konventem a následně upravená mezivládní konferencí. Srovnání obou textů je komplikované; v každém z nich je něco pozitivní a něco, co by bylo lépe přehodnotit. Obecně je možné říci, že verze konventu byla více "nadnárodní" a méně "mezivládní". Členské státy byly daleko více rezervované a mnoho položek buď zcela zmizelo, nebo bylo modifikováno. Myslím, že je ale třeba se zásadně ohradit proti tvrzení, že ústava nemění stávající stav a fakticky jen smlouvy přepisuje do jednoho textu. V několika položkách ho významně mění. V první řadě mění instituce a rozložení moci, což ve svém důsledku znamená i změny v oblasti politik. Nerada bych zjednodušovala vaši otázku odpovědí typu "budeme mít ministra zahraničních věcí, předsedu EU a EU bude díky své právní subjektivitě podepisovat mezinárodní závazky." To je samozřejmě pravda, i když v případě ministra a předsedy EU se podle mého názoru jedná jen o obecnou nespokojenost s označením těchto postů. Když se ale podíváme jen na tzv. rozdělení kompetencí na (1.) exklusivní (nebo-li výlučné), (2.) sdílené a (3.) doplňkové (nebo-li podpůrné či komplementární) a hlavně jejich definici, je nám jasné, že toto vymezení znamená postupné posilování unijních kompetencí. U sdílených kompetencí totiž státy jednají do doby, než tam začne působit EU. Podobně se nehovoří o možnosti změnit hlasování v Radě z jednomyslnosti na kvalifikovanou většinu. Přitom je navýsost důležité, jestli jsme schopni blokovat nějakou směrnici, nebo nikoliv. Doposud bylo nutné pro každý takovýto posun svolat mezivládní konferenci. To je sice možná nepružné, ale znamená to stabilní podmínky pro všechny zúčastněné.

Co považujete za největší nedostatky evropské ústavy - jak z hlediska fungování EU, tak i s ohledem na postavení členských států v EU?

Jak už jsem řekla dříve, nemyslím si, že je smlouva dobře napsaná a že je přehledná. Stejného účinku mohlo být dosaženo pomocí standardního procesu novelizace. Zcela konkrétním příkladem ustanovení, které vymyslel konvent a státy jej potom zrušily, je způsob volby Komise. Konvent navrhoval, aby každá země navrhla na komisaře tři osoby (se zastoupením obou pohlaví). Z nich by si potom předseda Komise vybral své spolupracovníky. Členské státy toto ustanovení škrtly ze zřejmých důvodů. Každá země by si byla nucena držet určitý okruh osob, které splňují jejich nároky na komisaře, a ztratila by prostor pro politické manévrování. Bohužel tím ale utrpí kvalita Komise a oslabí se postavení předsedy. Samozřejmě, že hlavní a téměř do očí bijící posun je v oblasti hlasování. Podle mého soudu je veliká chyba prezentovat tyto změny jako nepatrné. Ony totiž nepatrné nejsou, byť jsou pochopitelné. Je třeba si uvědomit, že od roku 1952 se mezi zeměmi v ES rozvíjí tzv. politická solidarita, která říká, že není důležité, zda jste velký či bohatý stát. Důležitý je zájem celku a partnerství zemí. Proto malé země vždycky dostaly více než si "zasloužily" a ty velké se dobrovolně svého vlivu vzdaly. Najednou se po padesáti letech EU rozšíří o nové členy a zcela bez přípravy a varování se řekne, že je důležité, zda jste velký nebo malý. Hlasovací síla se bude nadále odvíjet od toho, zda jste populačně silný, nebo slabý stát. O tom, že svůj vliv má také vaše schopnost přispívat do rozpočtu, není pochyb. EU v ústavě porušila klasický stavební princip politické solidarity, na kterém celé Společenství dosud stálo. Troufám si říci, že toto by otcové zakladatelé neschvalovali; oni totiž neschvalovali ani samotnou Radu, kde se hlasuje. Právě takových potyček velkých proti malým se totiž obávali. Mně skutečně není jedno, zda mám vliv 5 %, nebo 2,5 % - a to míním nezávisle na skutečnosti, že jsem z České republiky. Kromě toho bych ráda podle klasického modelu, který se v mezinárodních vztazích uplatňuje, "vyměnila" svůj vliv za něco jiného. Takto zásadní odevzdání vlivu by mělo být něčím kompenzováno. Čím je ale kompenzováno podepsání prázdného šeku poté, kdy jsme vstoupili a máme zaplaceno?

Domnívám se, že partnerství států musí být dobrovolné a nikoliv automatické. Můžeme si totiž říci, že naše zájmy se jen stěží odchýlí od velkých států v EU. Jistě, potom bychom ale nemuseli mít vůbec žádné hlasy. Já bych naopak chtěla, abych byla podle potřeby jak partnerem Německa, tak i společníkem Francie. Česká republika by měla usilovat o partnerství v mezinárodních vztazích a nikoliv jen o parafování předem určených pravidel. Pokud se díváme na metody hlasování touto optikou, posun v procentech nezbytných pro přijetí návrhu v jednotlivých ústavních verzích je bezpředmětný. Naopak bych přivítala, kdyby se celá věc otevřeně prezentovala. Velké země celý projekt platí, a proto usilují o větší vliv. Kdybych byla Německo, usiluji přirozeně o totéž. Problém tedy nevidím ani tak v samotné změně jako spíše v argumentaci a způsobu prezentace. Je pro mě nepřijatelné, jakým způsobem jsou tato fakta předkládána před občany.

Pokud vezmeme v úvahu to, co jste právě řekla, představuje evropská ústava vůbec nějaký konkrétní přínos? A pro koho?

Odpověď je velice jednoduchá. Ústava je jednoznačným přínosem pro populačně silné státy. Zajišťuje jim vliv, který je s minulostí nesrovnatelný. Dokument ale neobsahuje pouze sporné nebo nevýhodné položky. Je v něm také např. klauzule solidarity, která zajišťuje, že si země nabídnou pomoc v případě různých napadení a katastrof, či lepší kontrola podvodů a korupce. Také se otevřela možnost podat petici k Evropské komisi, aby předložila legislativní iniciativu. Svůj význam - i když není na místě to přeceňovat - má i možnost námitky vnitrostátních parlamentů proti konkrétní legislativě. Nezanedbatelná není ani možnost vystoupit z EU. Pro mě osobně je nejvýznamnější změna pravidel v rozpočtovém řízení. Procedura přijímání rozpočtu prodělala za celou dobu integrace řadu změn, ale po všech reformách zůstal vliv Evropského parlamentu omezen. Parlament mohl odmítnout rozpočet EU, a paradoxně nemohl ovlivnit téměř polovinu jeho složení. Ústava to mění a umožňuje mu měnit položky v celé šíři rozpočtového návrhu.