Bezpečnost na silnicích jako záminka pro posílení moci státu

V poslední době je v různých souvislostech posilována moc státu nad vlastními občany pod záminkou zvýšení jejich bezpečnosti. Jedním z příkladů je i novela zákona o provozu na pozemních komunikacích, která nabyla účinnosti dne 1. července 2006. Na bezesporu důležitém tématu zajištění bezpečnosti na silnicích se snažilo vyprofilovat několik politiků a několik represivních složek jej využilo k posílení vlastních pravomocí, aniž by bylo jasné, zda celá zásadní změna bude mít očekávaný efekt a zda nedojde spíše k nárůstu různých negativních jevů (korupce policistů, nejasné právní spory o výklad zákona, šikana běžných řidičů apod.).

Nehodovost na silnicích jako bezpečnostní hrozba

Bezpečnost silniční dopravy je v posledních letech stále více zdůrazňovaným politickým tématem. Důvodem je i značný zájem veřejnosti o dění ve sledované oblasti, zvláště pak o tragické události spojené s lidskými oběťmi (ať již zaviněné chybami účastníků silničního provozu, stavem komunikací, technickým stavem vozidel či jinými faktory). Různí političtí představitelé mohou populisticky apelovat na zvýšení postihů pro „zlé a bezohledné řidiče" (s nimiž se veřejnost neztotožňuje), na straně druhé však mohou využívat i argumentů směřujících proti nadměrnému postihu „normálních řidičů" (za jejichž reprezentanty se snaží vydávat).

Bez ohledu na politické využití tématu je zřejmé, že hrozby a rizika spojená s bezpečností silničního provozu nelze bagatelizovat. Největšími problémy jsou důsledky dopravních nehod, zvláště pak lidské oběti na životech a závažná zranění, subsidiárně pak i ekonomické ztráty. (V kontextu bezpečnostních studií slouží určité atributy silniční bezpečnosti mj. i k relativizaci bezpečnostních hrozeb z jiných oblastí, např. srovnáváním počtu relativně nízkého počtu obětí teroristických útoků s relativně vysokým počtem obětí dopravních nehod v některých zemích. Je však třeba upozornit na malou smysluplnost takového srovnání, protože teroristé chtějí způsobit lidské oběti či ekonomické škody, zatímco účastníci silničního provozu až na naprosté výjimky o způsobení těchto negativních následků neusilují.)

Provoz na silnicích byl a je v ČR stejně jako jinde ve světě výrazně regulován státem a jeho bezpečnostními složkami. Potřeba státní intervence není obecně zpochybňována, diskutuje se však o její míře a nejvhodnější úpravě. V ČR byly po listopadu 1989 opuštěny některé příliš represivní prvky z komunistické éry, nicméně pod tlakem různých aktérů dochází k jejich opětovnému zavádění či dokonce zpřísňování.

Je skutečností, že v devadesátých letech došlo k výraznému nárůstu nehodovosti. Ten je však třeba interpretovat ne jako důsledek „mírných předpisů", ale především v kontextu masového zvýšení počtu automobilů na českých silnicích a neschopnosti mnoha řidičů zvládnout buď novější silná auta, nebo stárnoucí a/nebo dovezené vraky se špatnou technickou úrovní. Na tyto atributy má represe jen omezený vliv. V novém tisíciletí se ukázalo, že dochází ke zlepšování situace v bezpečnosti silničního provozu, nicméně namísto dílčího dolaďování příslušných norem se přistoupilo k razantním novelám stávajících zákonů.

Koncepční a právní rámec bezpečnosti silničního provozu v ČR

Do procesu vytváření politiky silničního provozu se zapojuje celá řada aktérů s různými zájmy, z nichž někteří usilují o zvýšení represe i z jiných důvodů než pouze z obav o lidské zdraví a životy. Média na jednu stranu skandalizují viníky závažných dopravních nehod, na straně druhé však pro ně nehody vytvářejí i atraktivní náplň zpravodajství. Časté mediální apely na tvrdou represi pomáhají zakrýt uvedené dilema.

Stát rovněž vytvořil několik institucí, které se v rámci své agendy zabývají bezpečností silničního provozu (např. Nadace BESIP, v menší míře Centrum dopravního výzkumu apod.). Tyto instituce jsou poradními aktéry státní politiky a mohou s ohledem na politická zadání usilovat o zvýšení státního vlivu v dané oblasti. O zvýšení pravomocí a represe obecně a permanentně usilují i bezpečnostní složky.

V ČR byl zvláště od přelomu devadesátých let a nového tisíciletí vytvářen zákonný rámec pro úpravu bezpečnosti na pozemních komunikacích. Nahradil dosavadní úpravu v podzákonných předpisech, což bylo dědictví komunistického období. Tvoří jej především (v platném znění):

- zákon č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě;

- zákon č. 12/1997 Sb., o bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních komunikacích;

- zákon č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů;

- vyhláška č. 30/2001 Sb., kterou se provádějí pravidla provozu na pozemních komunikacích a úprava a řízení provozu na pozemních komunikacích;

- vyhláška č. 31/2001 Sb., o řidičských průkazech a o registru řidičů;

- vyhláška č. 32/2001 Sb., o evidenci dopravních nehod.

Dané problematiky se týká i řada dalších norem. Sankční mechanismy jsou obsaženy např. v přestupkovém zákoně a v trestním zákoně.

Je zajímavé, že teprve poté, co byl dotvořen zákonný rámec dopravní bezpečnosti na silnicích, byla v roce 2004 přijata z iniciativy ministra Milana Šimonovského (KDU-ČSL) Národní strategie bezpečnosti silničního provozu (koncepce by měla spíše předcházet zákonné úpravě). Její naplňování je každoročně kontrolováno a doplňováno. Výsledkem jsou i novely zákona o provozu na pozemních komunikacích a dalších zákonů, které byly vydány pod č. 411/2005 Sb. a 226/2006 Sb. a které zavedly do dosavadní úpravy celou řadu změn.

Jak se mění stávající úprava?

Podle důvodové zprávy je do dosavadní právní úpravy provozu na pozemních komunikacích třeba:

- zapracovat změny, ke kterým došlo v uplynulém období v komunitárním právu (změny týkající se používání dětských zádržných systémů a změny související se vstupem České republiky do Evropské unie 1. května 2004 - vydávání řidičských průkazů vzoru EU jako národních řidičských průkazů České republiky);

- zapracovat právní institut zadržování řidičského průkazu a propracovat již existující institut zabránění v jízdě vozidla, aby mohl být prakticky aplikován;

- zapracovat nový institut systému bodového hodnocení vybraných přestupků a trestných činů spáchaných řidiči motorových vozidel;

- zapracovat institut kaucí, které budou představovat záruku vymahatelnosti práva v případě řidičů-cizozemců;

- propracovat skutkové podstaty přestupků proti bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních komunikacích a zvýšit sankce za tyto přestupky.

Nejzávažnější změnou je bezesporu zavedení bodového systému. Při jeho zavedení bylo odkazováno na zahraniční zkušenosti, přestože obdobná úprava platí pouze v některých evropských zemích. Bodový systém obecně podle důvodové zprávy spočívá v tom, že řidičům motorových vozidel jsou za vybrané přestupky a trestné činy proti bezpečnosti provozu na pozemních komunikacích zaznamenávány „trestné" body do určité výše, popřípadě odečítány od předem stanoveného základu.

Kritici bodového systému upozorňují na porušení tradiční demokratické právní zásady netrestat dvakrát v téže věci. To zastánci systému odmítají s tím, že body nejsou sankcí za přestupek nebo trestem za trestný čin, jsou pouze administrativním opatřením ohodnocujícím nebezpečnost spáchaného přestupku nebo trestného činu a registrujícím jeho spáchání. Vůči tomu však lze vznést námitku, že ve výsledku je odebrání řidičského oprávnění sankcí či trestem.

Z novely nejsou jasné definice některých pojmů (např. antiradar). Rovněž není jasná hranice, kdy je řízení vozidla trestným činem, resp. co je stav vylučující způsobilost. Policie uvádí 0,8 promile, ale důležitá bude soudní praxe. Podle novely trestního zákona ten, kdo (byť i z nedbalosti) vykonává ve stavu vylučujícím způsobilost, jejž si přivodil vlivem návykové látky, zaměstnání nebo jinou činnost, při kterých by mohl ohrozit život nebo zdraví lidí nebo způsobit značnou škodu na majetku, bude potrestán odnětím svobody až na jeden rok nebo peněžitým trestem nebo zákazem činnosti. Odnětím svobody na šest měsíců až na tři léta nebo zákazem činnosti bude pachatel potrestán:

- byl-li za čin uvedený výše v posledních dvou letech odsouzen nebo z výkonu trestu odnětí svobody uloženého za takový čin propuštěn;

- byl-li za obdobný čin spáchaný pod vlivem návykové látky v posledních dvou letech postižen;

- způsobí-li takovým činem havárii, dopravní nebo jinou nehodu, jinému ublížení na zdraví nebo větší škodu na cizím majetku nebo jiný závažný následek;

- spáchá-li takový čin při výkonu zaměstnání nebo jiné činnosti, při kterých je vliv návykové látky zvlášť nebezpečný, zejména řídí-li hromadný dopravní prostředek.

Posílení pravomocí bezpečnostních složek

Novela zákona o provozu na silnicích přináší i zásadní posílení pravomocí bezpečnostních a dalších správních složek. S ohledem na dosavadní zkušenosti se objevuje obava ze zvýšení obtížně odhalitelné korupce. Jedná se přitom nejenom o kontroverzní kompetence státní policie (policisté mohou zamezit, aby řidič pokra, a to odtažením vozu nebo technickým prostředkem) a celní správy, ale i obecních policií.

Obecní policisté mohou díky novele měřit rychlost vozidel v rozsahu své územní působnosti, mohou rovněž zastavovat vozidla, pokud budou řidič či přepravovaná osoba podezřelí ze spáchání přestupku. S ohledem na řadu dosavadních afér s příslušníky obecních policií v jiných oblastech působnosti se může jednat o rizikový faktor. Obecní policie nejsou pod dostatečnou kontrolou a mnohé z nich provází podezření ze špatné kvality personálu. Je rovněž třeba zdůraznit, že v ČR nejsou obecní policie považovány z právního hlediska za ozbrojené či bezpečnostní sbory.

Je rovněž problematické, že v souvislosti s přijetím novely zákona byly používány i kontroverzní ekonomické argumenty. Protože mnohé obce mají obavy z nárůstu nákladů a agendy v souvislosti s novým registrem řidičů, zákonodárce jim slíbil vyšší příjmy z pokut a správních poplatků. Odhad ročních příjmů obecních úřadů (pokuty a správní poplatky) činí podle důvodové zprávy celkem 483 012 418 Kč (v roce 2002 Policie ČR vybrala na uložených pokutách celkem 349 092 820 Kč). Podle téže zprávy lze předpokládat, že Policie ČR v blokovém řízení vybere na uložených pokutách větší částky, jelikož budou zvýšeny sazby za jednotlivé přestupky.

Může vzniknout i obava, aby policejní složky a pověřené obecní úřady nebyly tlačeny namísto k citlivému přístupu k řidičům k příliš razantnímu výběru pokut (mediálně byla zmíněna možnost uložení půlmilionové pokuty, pokud nebude mít auto dálniční známku). Bude proto třeba sledovat, zda se obce výběrem nesmyslně vysokých pokut nebudou snažit „zalepit" mezery ve svých rozpočtech.

Politizace nových předpisů po jejich vstupu v platnost

V souvislosti s tím, jak začala být novela silničního zákona před vstupem v platnost počátkem léta 2006 medializována, se objevil i silný odpor veřejnosti vůči přílišné represi. Je zajímavé, že kritici novely z ODS se shodli na potřebě roční verifikace nové úpravy (zřejmě nechtěli ihned dehonestovat lidovce jakožto potenciálního vládního partnera, protože jejich ministr Šimonovský je hlavním zastáncem zákona), zatímco ČSSD, která přijetí novely dříve podpořila, ústy svého předsedy Paroubka vyjádřila ochotu zákon změnit a vyhlásit amnestii na přestupky, které zavedl. Z uvedených reakcí je možné vypozorovat, že deklarovaná snaha o bezpečnost na silnicích prostřednictvím nepromyšlené úpravy mohla být pro mnohé politiky pouze záminkou k populismu, který jim ovšem nepřinesl žádané výsledky, ve svém důsledku zpochybnil koncepčnost a smysluplnost politiky v oblasti silniční bezpečnosti a posílil moc státu tam, kde je jí třeba v menší míře.